Berliner Gewerbeüberwachung neu strukturieren – Selektive Kontrollpraxis beenden, Zuständigkeit aus der Polizei herauslösen
Beschluss der Fraktion vom 13. Dezember 2022
Die Fraktion Die LINKE im Abgeordnetenhaus von Berlin setzt sich in der Regierungskoalition dafür ein, die Gewerbeüberwachung im Land Berlin grundlegend umzugestalten. Die Gewerbeüberwachung muss wieder effektiv, breitenwirksam und diskriminierungsfrei organisiert werden. Dafür muss die Gewerbeüberwachung aus der Zuständigkeit der Polizei ausgegliedert und in die Zuständigkeit der Senatsverwaltung für Wirtschaft überführt werden.
Hintergrund und Begründung:
Die Koalition hat sich in ihrem Koalitionsvertrag von 2021 vorgenommen, einen Vorschlag zur Neuorganisation der Gewerbeüberwachung im Land Berlin zu entwickeln. Hintergrund ist die aktuelle komplizierte Zuständigkeitsstruktur und damit einhergehende Defizite in der Überwachungspraxis. Die Senatsverwaltung für Wirtschaft hatte im Jahr 2020 die Hochschule für Wirtschaft und Recht (HWR) beauftragt, eine umfassende Untersuchung zu Organisation und Praxis der Gewerbeüberwachung im Land Berlin anzustellen. Auf dieser Grundlage sollte die Neuorganisation diskutiert werden.
Die Studie liegt nun vor und stellt gravierende rechtliche, organisatorische und Effizienz-Defizite bei der Gewerbeüberwachung fest. Diese haben ihre Ursache in erster Linie in der bundesweit einzigartigen Organisationsstruktur. Zuständig für die Gewerbeüberwachung ist der Gewerbeaußendienst beim LKA. Dieser steht unter der Fachaufsicht von SenWEB, die Dienstaufsicht liegt bei SenInnDS. Die polizeiliche Schwerpunktsetzung führt laut Studie dazu, dass einige Gewerbebereiche überhaupt nicht, andere wiederum nur sporadisch und nicht flächendeckend überwacht werden, bestimmte Gewerbe aber regelmäßig. Dieser selektive Charakter der Berliner Gewerbeüberwachung bedeutet einen überproportionalen und stigmatisierenden Kontrolldruck für bestimmte (post)migrantische Gewerbe.
Hinzu kommt, dass Polizei und Ordnungsämter teils rechtsstaatlich problematische Einsätze durchführen. Als Teil der Gewerbeüberwachung beleuchtet die Studie der Praxis der Verbundeinsätze, die in den vergangenen Jahren vor allem als Maßnahme zur Bekämpfung der sogenannten “Clankriminalität” galten, aber auch bei anderen polizeilichen Schwerpunkten eingesetzt wurden. DIE LINKE kritisiert die sogenannten “Verbundeinsätze gegen die Clankriminalität” bereits seit Längerem. Erstens ist deren Vermengung von gewerberechtlichen und strafprozessualen Maßnahmen rechtlich problematisch. Zweitens tragen die teilweise durch hohe Polizeiaufgebote und ein rabiates, öffentlichkeitswirksames Vorgehen charakterisierten Einsätze zur Stigmatisierung migrantischer Gewerbetreibender bei. Denn während sie seitens der Polizei als Vorgehen gegen organisierte kriminelle Strukturen dargestellt werden, konnte bisher kein Zusammenhang der für die Kontrollen ausgewählten Orte mit organisierter Kriminalität plausibel dargelegt werden. Da diese Kontrollen sich ausschließlich gegen (post)migrantische Gewerbe richten, die damit unter Generalverdacht gestellt werden, muss diese Praxis daher als Diskriminierung eingeschätzt werden. Diese Einschätzung haben nicht nur betroffene Gewerbetreibende und ihre Gäste geäußert, auch aus der Wissenschaft kommt entsprechende Kritik.
Die HWR-Studie bestätigt diese Kritik. Sie hält fest, dass die Verfolgung von Straftaten von Ordnungsaufgaben in Gewerbeangelegenheiten zu trennen ist und das Gewerberecht folglich kein Türöffner für die Strafverfolgung sein darf. Genau in diesem Sinne aber – also als „Türöffner“ oder “trojanisches Pferd”, wie es in der Studie eine hochrangige Beamtin formuliert – versteht und nutzt die Polizei die Verbundeinsätze. An deren Effizienz herrschen zwar behördenintern Zweifel, trotzdem haben sie sich als hauptsächliche Praxis der Gewerbeüberwachung etabliert. Hintergrund sind knappe personelle Ressourcen bei den polizeilichen Stellen, die für Gewerbeüberwachung zuständig sind, sowie überlappende Zuständigkeiten mit anderen Behörden wie beispielsweise den Ordnungsämtern.
Insgesamt stellt die Studie fest, dass die Gewerbeüberwachung sich maßgeblich an Zielvorgaben und Schwerpunktsetzungen der Polizeiarbeit orientiert. Beispielsweise gibt es einen konstant hohen relativen Kontrollumfang bei Betreiber*innen von Spielhallen und Gaststätten mit Spielautomaten, während die Behörden bei finanzdienstleistungs- und immobilienbezogenen Gewerbearten wie z. B. bei Immobilienmakler:innen, Güterhändler:innen, Finanzanlagevermittler:innen, Pfandleiher:innen oder Versteigerern im Verhältnis zu den Verdachtslagen nur sehr selten Kontrollen durchführen. Weiterhin bemängelt die Studie, dass die Fach- und Dienstaufsicht für die Gewerbeüberwachung bei zwei verschiedenen Senatsverwaltungen liegen, nämlich der Gewerbe- und der Innenverwaltung. Das führt zu Kompetenzgerangel: so kommt es vor, dass eine Dienststelle Kontrollschwerpunkte festlegt, für die aber von der anderen Dienststelle nicht ausreichend Personal zur Verfügung gestellt wird.
Praxis und Organisation der Gewerbekontrollen im Land Berlin sind dringend reformbedürftig. Die gegenwärtige Praxis der Gewerbekontrollen ist ineffektiv und verstößt eklatant gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung von Gewerbetreibenden. Die Verortung der Gewerbeüberwachung beim LKA führt dazu, dass Gewerbetreibende in erster Linie als mögliche Tatverdächtige von Straftaten angesehen werden, denen mit repressiven Mitteln der Ausforschung, Informationsgewinnung und Strafverfolgung begegnet wird. Die Fraktion DIE LINKE möchte, dass gewerbeordnungsrechtlichen Prinzipien wie der Gewerbefreiheit und der rechtsstaatlichen Gleichbehandlung aller Gewerbetreibenden Geltung verschafft wird.
Die Gewerbeüberwachung muss dazu vollständig aus der Zuständigkeit des Landeskriminalamts der Polizei herausgelöst und in die Zuständigkeit der Wirtschaftsverwaltung überführt werden, um die rechtsstaatlich problematische Vermengung von Strafverfolgung und Gewerbeüberwachung zu beenden. Dies ist ein wichtiger Schritt hin zu einer notwendigen Entpolizeilichung staatlicher Aufgabenwahrnehmung und ermöglicht es auch, das ineffiziente Zuständigkeitswirrwarr zwischen Innen- und Wirtschaftsverwaltung zu beenden. Die Verfolgung bzw. Verhinderung von Straftaten im Rahmen des strafprozess- und polizeirechtlichtlichen Instrumentariums wird dabei ebensowenig eingeschränkt wie das Vorgehen des Zolls gegen Schwarzarbeit oder die Leistung von Amtshilfe durch die Polizei bei Einsätzen der Ordnungsämter, sollte dies im Einzelfall erforderlich sein.
Außerdem sollten die zuständigen Stellen, wie alle öffentlichen Stellen, durch entsprechenden Schulungen diskriminierungssensibel aufgestellt werden. Eine regelmäßige externe Evaluation der Kontrollpraxis würde dabei helfen und könnte die Effizienz der Gewerbeaufsicht steigern und bewirken, den Kontrollschwerpunkt auf die Bereiche zu legen, bei denen die meisten und schwersten Verstöße gegen das Gewerberecht stattfinden.
Rot-Rot-Grüne Koalition modernisiert das ASOG
Gemeinsame Pressemitteilung der SPD-Fraktion, der Fraktion DIE LINKE und der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen im Berliner Abgeordnetenhaus
Die innenpolitischen Sprecher Frank Zimmermann (SPD-Fraktion), Niklas Schrader (Fraktion DIE LINKE) und Benedikt Lux (Fraktion Bündnis 90/ Die Grünen) erklären:
Nach sorgfältiger Beratung legen die Koalitionsfraktionen ihren Gesetzentwurf zur Modernisierung des Allgemeinen Sicherheits- und Ordnungsgesetz (ASOG) vor.
Mit der Novelle werden einige Befugnisse zur Abwehr terroristischer Straftaten oder ähnlich schwerer Verbrechen neu in das Gesetz aufgenommen. Begleitend dazu erhalten wichtige Vorfeldmaßnahmen gegen Gefährder eigene Rechtsgrundlagen. Wir reagieren damit auf die Gefahrenlagen der vergangenen Jahre. Dazu gehört insbesondere auch ein verbesserter Opferschutz.
Der Entwurf stärkt die Rechte der Bürgerinnen und Bürger und erhöht die Transparenz polizeilichen Handelns. So wird der Unterbindungsgewahrsam auf maximal 48 Stunden verkürzt, der Schutz zeugnisverweigerungsberechtigter Personen und BerufsgeheimnisträgerInnen wird verbessert. Die Veröffentlichung kriminalitätsbelasteter Orte, an denen ohne Verdacht kontrolliert wird, ist nun im Gesetz geregelt; auch die individuelle Kennzeichnung. Der Einsatz von Vertrauenspersonen und verdeckten Ermittlern muss vom Gericht angeordnet werden.
Schließlich wird erstmalig eine Standardbefugnis zur Regelung für die Umsetzung von Fahrzeugen geschaffen, um mehr Schutz vor rechtswidrig abgestellten Fahrzeugen zu gewährleisten.
Frank Zimmermann (SPD-Fraktion): „Dieser Entwurf ist ausgewogen und hält die notwendige Balance zwischen polizeilichen Interessen und individuellen Grundrechten. Die Polizei erhält wichtige zusätzliche Befugnisse zur Terrorbekämpfung wie die Telekommunikationsüberwachung zur Gefahrenabwehr oder die Standortabfrage bei den TK-Unternehmen. Und wir freuen uns, dass wir nun den Beamtinnen und Beamten mit den Bodycams ein wirksames Instrument zur Eigensicherung an die Hand geben können.“
Niklas Schrader (Linksfraktion): „Ich hoffe, dass dieses Gesetz auch Strahlkraft über Berlin hinaus entfalten wird. Eine Reform des Polizeigesetzes geht auch ohne sicherheitspolitische Symbolpolitik auf Kosten der Grundrechte. Die Polizei bekommt in einigen Punkten mehr Rechtsklarheit. Progressive Innenpolitik bedeutet aber auch, polizeiliche Befugnisse auf den Prüfstand zu stellen und die Freiheitsrechte wo immer möglich zu stärken.“
Benedikt Lux (Fraktion Bündnis 90/ Die Grünen): „Die rot-rot-grüne Koalition legt eine echte Alternative zu den Polizeigesetzen anderer Bundesländer vor. Dort gab es einseitig massive Verschärfungen zu Lasten der Bürger*innenrechte, gegen die Hunderttausende protestiert haben. Uns ist dagegen ein ausgewogener Entwurf gelungen, der sowohl die Grund- und Freiheitsrechte, Opferschutz und Transparenz stärkt, als auch polizeiliche Befugnisse gezielt verbessert.“
Den Antrag der Koalition zur Novellierung des ASOG finden Sie hier: https://www.parlament-berlin.de/ados/18/IIIPlen/vorgang/d18-2787.pdf
Die wichtigsten Neuerungen im Einzelnen:
1.
Telefonüberwachung zur Gefahrenabwehr § 25 a
Eingriffsbefugnis zur Abwehr einer gegenwärtigen Gefahr für Leib, Leben oder Freiheit einer Person oder wenn „Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass innerhalb eines übersehbaren Zeitraums eine terroristische Straftat“ begangen wird. Die Befugnis zur TKÜ entspricht der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Wenn zur Vorbereitung der TKÜ erforderlich, ist auch eine Bestandsdatenauskunft oder der Einsatz des Imsi-Catchers möglich. Anordnung nur durch die Polizeipräsidentin oder ihre Vertretung im Amt. Die Maßnahme unterliegt dem Richtervorbehalt. Die Praxis der TK-Überwachung soll nach drei Jahren wissenschaftlich evaluiert werden, die Regelung tritt nach vier Jahren außer Kraft.
2.
Standortabfrage zu Telekommunikations-Endgeräten § 25 b
Rechtsgrundlage für die Standortabfrage bei den TK-Unternehmen unter den Voraussetzungen des § 25 a Abs. 1.
3.
Einführung von Bodycams § 24 c
Zum besseren Schutz von Polizeivollzugskräften, Feuerwehr, Rettungsdiensten und Dritten soll in Berlin der Einsatz von Bodycams ermöglicht werden. Dazu schaffen wir eine Rechtsgrundlage für die Bild- und Tonaufnahmen einschließlich präziser Regeln für die Datenverarbeitung. Auch Betroffene von Polizeimaßnahmen können die Aufzeichnung verlangen und auf die Daten zugreifen. Die Praxis mit diesem Instrument soll spätestens nach zwei Jahren evaluiert werden. Die Regelung tritt nach drei Jahren außer Kraft.
4.
Besserer Schutz von Berufsgeheimnisträger*innen § 18 a
Zeugnisverweigerungsberechtigte Personen werden klar vor Eingriffen durch Datenerhebung und -auswertung geschützt.
5.
Gefährderansprache; Gefährderanschreiben § 18 b
Neue Spezialnorm zur Regelung der bisherigen Praxis für Hinweise an Gefährder, dass sie polizeibekannt sind und mit gefahrenabwehrenden Maßnahmen rechnen müssen.
6.
Sicherheitsgespräch § 41 b
Neue Spezialnorm zur Regelung der bisherigen Praxis der Information eines möglichen Opfers einer drohenden Straftat.
7.
Operativer Opferschutz § 41 a
Neue Regelung zum Schutz gefährdeter Personen durch geänderte Identität.
8.
Meldeauflage § 29 f
Spezielle Befugnis zur Regelung der bisherigen Praxis der Erteilung von Auflagen gegenüber potenziellen Straftätern.
9.
Umsetzung und Sicherstellung verkehrswidrig abgestellter Fahrzeuge § 37 a
Befugnisnorm für die Polizei und die Ordnungsbehörden selbst oder Beauftragte.
10.
Eilzuständigkeit für den Zoll nach Landesrecht § 8 Abs. 3
Wir erfüllen eine alte Forderung der Bundesbehörde zur Schließung einer Zuständigkeitslücke. Künftig erhält der Zoll eine eigene Eilzuständigkeit nach Landesrecht.
11.
Streichung des Tatbestandsmerkmals „Verstoß gegen aufenthaltsrechtliche Strafvorschriften“ bei Identitätsfeststellung an KBO in § 21 Abs. 2 Nr. 1 a bb und beim
Betreten und Durchsuchen von Wohnungen in § 36 Abs. 4 Nr. 1 b.
Es kann auf verdachtsunabhängige Identitätsfeststellungen in diesem Zusammenhang verzichtet werden.
12.
Streichung des Tatbestandsmerkmals „Prostitution“ bei Identitätsfeststellung in § 21 Abs. 2 Nr. 1 b und beim Betreten und Durchsuchen von Wohnungen in § 36 Abs. 4 Nr. 2. Stattdessen Aufnahme der Tatbestände „Ausbeutung von Prostituierten“ (§ 180 a StGB), „Zuhälterei“ (§ 181 a StGB) und „Sexueller Missbrauch von Jugendlichen“ (§ 182 Abs. 1 und 2) in den Katalog der Straftaten von erheblicher Bedeutung nach § 17 Abs. 3.
Es kann auf verdachtsunabhängige Kontrollen allein im Zusammenhang mit Prostitution verzichtet werden. Menschenhandel (§ 232 StGB) und Zwangsprostitution (§ 232 a StGB) sind bereits über den Katalog des § 100 a StPO in Nr. 1 erfasst.
Damit kann die oftmals festzustellende Begleitkriminalität der Prostitution über den erweiterten Begriff der Straftaten von erheblicher Bedeutung verfolgt werden, ohne dass die Prostitution als solche bereits inkriminiert wird.
13.
Veröffentlichung der von der Polizei eingestuften kriminalitätsbelasteten Orte („Umschreibung“) und Unterrichtung des Abgeordnetenhauses § 21 Abs. 4.
Hiermit wird dem Interesse an Transparenz und Überprüfbarkeit im Umgang mit KBOs Rechnung getragen.
14.
Voraussetzungen des Betretens und Durchsuchens von Wohnungen wegen Emissionen nach dem Vorbild Bremens (Streichung des Merkmals „Erhebliche Belästigung der Nachbarschaft“) § 36 Abs. 1 Nr. 2
Nach der bereits praktizierten verfassungskonformen Auslegung der Vorschrift in ihrer gegenwärtigen Fassung darf eine Wohnung nur dann betreten werden, wenn die Lärmbelästigung auch eine Gesundheitsgefährdung gemäß Art. 13 Abs. 7 des Grundgesetzes darstellt. Ausschließlich belästigende Emissionen rechtfertigen den Grundrechtseingriff des Betretens und Durchsuchens von Wohnungen nicht. Dies wird nun im Gesetz klargestellt.
15.
Einsatz von V-Personen nur durch PolPräs und mit Richtervorbehalt § 26 Abs. 4
V-Personen-Einsätze werden – wie bisher schon die verdeckten Ermittler - künftig durch die Polizeipräsidentin angeordnet und aus verfassungsrechtlichen Gründen dem Richtervorbehalt unterstellt.
16.
Verkürzung des Unterbindungsgewahrsams auf max. 48 Stunden § 33 Abs.1 Nr. 3
Die Ingewahrsamnahme auf Verdacht wird aus Gründen des Grundrechtsschutzes von vier Tagen auf höchstens 48 Stunden begrenzt.
17.
Bessere Berücksichtigung der Belange trans- und intergeschlechtlicher Menschen bei Durchsuchungen durch Wahlrecht bei berechtigtem Interesse § 34 Abs. 4
Dem Wunsch von Durchsuchungen betroffener Personen, die Durchsuchung von einer Person bestimmten Geschlechts durchführen zu lassen, soll entsprochen werden,
18.
Legitimations- und Kennzeichnungspflicht für Beamte und Beamtinnen im Polizeivollzug § 5 a
Neue gesetzliche Regelung statt wie bisher durch Dienstanweisung. Dies ist erforderlich geworden wegen der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes. Eine Änderung der gegenwärtigen Praxis ist damit nicht verbunden.
19.
Übernahme der Kosten der Rechtsverfolgung für Polizeibeamte bei Schusswaffengebrauch im Wege der Nothilfe (StGB) § 9 Abs. 4 UZwG
Klare Fürsorgeregelung zur Übernahme der Verfahrenskosten bei Schusswaffengebrauch im Falle einer Notwehr- oder Nothilfelage.
