Berliner Gewerbeüberwachung neu strukturieren – Selektive Kontrollpraxis beenden, Zuständigkeit aus der Polizei herauslösen
Beschluss der Fraktion vom 13. Dezember 2022
Die Fraktion Die LINKE im Abgeordnetenhaus von Berlin setzt sich in der Regierungskoalition dafür ein, die Gewerbeüberwachung im Land Berlin grundlegend umzugestalten. Die Gewerbeüberwachung muss wieder effektiv, breitenwirksam und diskriminierungsfrei organisiert werden. Dafür muss die Gewerbeüberwachung aus der Zuständigkeit der Polizei ausgegliedert und in die Zuständigkeit der Senatsverwaltung für Wirtschaft überführt werden.
Hintergrund und Begründung:
Die Koalition hat sich in ihrem Koalitionsvertrag von 2021 vorgenommen, einen Vorschlag zur Neuorganisation der Gewerbeüberwachung im Land Berlin zu entwickeln. Hintergrund ist die aktuelle komplizierte Zuständigkeitsstruktur und damit einhergehende Defizite in der Überwachungspraxis. Die Senatsverwaltung für Wirtschaft hatte im Jahr 2020 die Hochschule für Wirtschaft und Recht (HWR) beauftragt, eine umfassende Untersuchung zu Organisation und Praxis der Gewerbeüberwachung im Land Berlin anzustellen. Auf dieser Grundlage sollte die Neuorganisation diskutiert werden.
Die Studie liegt nun vor und stellt gravierende rechtliche, organisatorische und Effizienz-Defizite bei der Gewerbeüberwachung fest. Diese haben ihre Ursache in erster Linie in der bundesweit einzigartigen Organisationsstruktur. Zuständig für die Gewerbeüberwachung ist der Gewerbeaußendienst beim LKA. Dieser steht unter der Fachaufsicht von SenWEB, die Dienstaufsicht liegt bei SenInnDS. Die polizeiliche Schwerpunktsetzung führt laut Studie dazu, dass einige Gewerbebereiche überhaupt nicht, andere wiederum nur sporadisch und nicht flächendeckend überwacht werden, bestimmte Gewerbe aber regelmäßig. Dieser selektive Charakter der Berliner Gewerbeüberwachung bedeutet einen überproportionalen und stigmatisierenden Kontrolldruck für bestimmte (post)migrantische Gewerbe.
Hinzu kommt, dass Polizei und Ordnungsämter teils rechtsstaatlich problematische Einsätze durchführen. Als Teil der Gewerbeüberwachung beleuchtet die Studie der Praxis der Verbundeinsätze, die in den vergangenen Jahren vor allem als Maßnahme zur Bekämpfung der sogenannten “Clankriminalität” galten, aber auch bei anderen polizeilichen Schwerpunkten eingesetzt wurden. DIE LINKE kritisiert die sogenannten “Verbundeinsätze gegen die Clankriminalität” bereits seit Längerem. Erstens ist deren Vermengung von gewerberechtlichen und strafprozessualen Maßnahmen rechtlich problematisch. Zweitens tragen die teilweise durch hohe Polizeiaufgebote und ein rabiates, öffentlichkeitswirksames Vorgehen charakterisierten Einsätze zur Stigmatisierung migrantischer Gewerbetreibender bei. Denn während sie seitens der Polizei als Vorgehen gegen organisierte kriminelle Strukturen dargestellt werden, konnte bisher kein Zusammenhang der für die Kontrollen ausgewählten Orte mit organisierter Kriminalität plausibel dargelegt werden. Da diese Kontrollen sich ausschließlich gegen (post)migrantische Gewerbe richten, die damit unter Generalverdacht gestellt werden, muss diese Praxis daher als Diskriminierung eingeschätzt werden. Diese Einschätzung haben nicht nur betroffene Gewerbetreibende und ihre Gäste geäußert, auch aus der Wissenschaft kommt entsprechende Kritik.
Die HWR-Studie bestätigt diese Kritik. Sie hält fest, dass die Verfolgung von Straftaten von Ordnungsaufgaben in Gewerbeangelegenheiten zu trennen ist und das Gewerberecht folglich kein Türöffner für die Strafverfolgung sein darf. Genau in diesem Sinne aber – also als „Türöffner“ oder “trojanisches Pferd”, wie es in der Studie eine hochrangige Beamtin formuliert – versteht und nutzt die Polizei die Verbundeinsätze. An deren Effizienz herrschen zwar behördenintern Zweifel, trotzdem haben sie sich als hauptsächliche Praxis der Gewerbeüberwachung etabliert. Hintergrund sind knappe personelle Ressourcen bei den polizeilichen Stellen, die für Gewerbeüberwachung zuständig sind, sowie überlappende Zuständigkeiten mit anderen Behörden wie beispielsweise den Ordnungsämtern.
Insgesamt stellt die Studie fest, dass die Gewerbeüberwachung sich maßgeblich an Zielvorgaben und Schwerpunktsetzungen der Polizeiarbeit orientiert. Beispielsweise gibt es einen konstant hohen relativen Kontrollumfang bei Betreiber*innen von Spielhallen und Gaststätten mit Spielautomaten, während die Behörden bei finanzdienstleistungs- und immobilienbezogenen Gewerbearten wie z. B. bei Immobilienmakler:innen, Güterhändler:innen, Finanzanlagevermittler:innen, Pfandleiher:innen oder Versteigerern im Verhältnis zu den Verdachtslagen nur sehr selten Kontrollen durchführen. Weiterhin bemängelt die Studie, dass die Fach- und Dienstaufsicht für die Gewerbeüberwachung bei zwei verschiedenen Senatsverwaltungen liegen, nämlich der Gewerbe- und der Innenverwaltung. Das führt zu Kompetenzgerangel: so kommt es vor, dass eine Dienststelle Kontrollschwerpunkte festlegt, für die aber von der anderen Dienststelle nicht ausreichend Personal zur Verfügung gestellt wird.
Praxis und Organisation der Gewerbekontrollen im Land Berlin sind dringend reformbedürftig. Die gegenwärtige Praxis der Gewerbekontrollen ist ineffektiv und verstößt eklatant gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung von Gewerbetreibenden. Die Verortung der Gewerbeüberwachung beim LKA führt dazu, dass Gewerbetreibende in erster Linie als mögliche Tatverdächtige von Straftaten angesehen werden, denen mit repressiven Mitteln der Ausforschung, Informationsgewinnung und Strafverfolgung begegnet wird. Die Fraktion DIE LINKE möchte, dass gewerbeordnungsrechtlichen Prinzipien wie der Gewerbefreiheit und der rechtsstaatlichen Gleichbehandlung aller Gewerbetreibenden Geltung verschafft wird.
Die Gewerbeüberwachung muss dazu vollständig aus der Zuständigkeit des Landeskriminalamts der Polizei herausgelöst und in die Zuständigkeit der Wirtschaftsverwaltung überführt werden, um die rechtsstaatlich problematische Vermengung von Strafverfolgung und Gewerbeüberwachung zu beenden. Dies ist ein wichtiger Schritt hin zu einer notwendigen Entpolizeilichung staatlicher Aufgabenwahrnehmung und ermöglicht es auch, das ineffiziente Zuständigkeitswirrwarr zwischen Innen- und Wirtschaftsverwaltung zu beenden. Die Verfolgung bzw. Verhinderung von Straftaten im Rahmen des strafprozess- und polizeirechtlichtlichen Instrumentariums wird dabei ebensowenig eingeschränkt wie das Vorgehen des Zolls gegen Schwarzarbeit oder die Leistung von Amtshilfe durch die Polizei bei Einsätzen der Ordnungsämter, sollte dies im Einzelfall erforderlich sein.
Außerdem sollten die zuständigen Stellen, wie alle öffentlichen Stellen, durch entsprechenden Schulungen diskriminierungssensibel aufgestellt werden. Eine regelmäßige externe Evaluation der Kontrollpraxis würde dabei helfen und könnte die Effizienz der Gewerbeaufsicht steigern und bewirken, den Kontrollschwerpunkt auf die Bereiche zu legen, bei denen die meisten und schwersten Verstöße gegen das Gewerberecht stattfinden.
Linke und Grüne erheben Normenkontrolle gegen verfassungswidrige Regelungen im schwarz-roten Polizeigesetz
Mit der Änderung des Berliner Polizeigesetzes ASOG haben CDU und SPD Ende 2025 die Befugnisse der Polizei massiv ausgeweitet. Insbesondere wurden eine Reihe von neuen digitalen Instrumenten geschaffen, die in erheblicher Weise und mit hoher Streubreite in die Grundrechte der Berliner*innen eingreifen. Bereits in der parlamentarischen Beratung begegneten diese Änderungen erheblicher verfassungsrechtlicher Kritik aus der Opposition, aber auch von unabhängigen Sachverständigen. Diese Bedenken wurden seitens der Koalition im parlamentarischen Verfahren nicht ausgeräumt.
Die Fraktionen von Bündnis 90/Die Grünen und Die Linke haben sich deshalb entschieden, gegen diese Novelle einen Normenkontrollantrag zu erheben und somit eine Prüfung mehrerer Normen durch den Berliner Verfassungsgerichtshof herbeizuführen. Dies ist mit einem Quorum von einem Viertel der Mitglieder des Abgeordnetenhauses möglich.
Dazu erklären die Sprecher für Innenpolitik Vasili Franco (Bündnis 90/Die Grünen) und Niklas Schrader (Die Linke):
„Die Verschärfung des Berliner Polizeigesetzes (ASOG) durch CDU und SPD ist ein massiver Ausbau von Überwachungsbefugnissen in Berlin. Mit neuen Instrumenten wie der KI-gestützten Videoüberwachung oder der Verknüpfung und automatisierten Auswertung von Polizeidaten könnte nicht nur ein Einsatz von Palantir drohen, sondern eine riesige Superdatenbank entstehen, die jegliche Grenzen des Rechtsstaates sprengt. Es ist vollkommen unklar, welche Daten, mit welchem Ziel zu welchem Zweck zukünftig verarbeitet werden können. Das ist für die Wahrnehmung der Kontrollfunktion des Parlaments inakzeptabel. Klare Grenzen der Datenerhebung und -verarbeitung und Schutz vor Missbrauch und Diskriminierung lässt das Gesetz vermissen.
Polizeigesetze sind nicht irgendwelche Gesetze. Sie entscheiden was die Polizei in einem Rechtsstaat darf und was nicht. Dabei muss das Gewaltmonopol des Staates im Einklang mit den Grundrechten aller Bürgerinnen und Bürger gebracht werden. Gerade deshalb müssen wir uns darauf verlassen können, dass Polizeigesetze und Befugnisse verfassungsfest ausgestaltet sind, dass sie Grundrechte nicht über Gebühr zu strapazieren. In einem Rechtsstaat gilt eine unverrückbare Prämisse: Verfassungswidrige Polizeigesetze sind keine guten Polizeigesetze.
CDU und SPD höhlen die vom Grundgesetz und der Landesverfassung garantierten Grundrechte aus. Das ist nicht nur eine politische, sondern auch eine verfassungsrechtliche Frage. Vertrauen in den Staat und in die Sicherheitsbehörden setzen voraus, dass die von der Verfassung gesetzten Grenzen eingehalten werden. Wir halten deshalb eine verfassungsrechtliche Prüfung für unabdingbar.“
Der Prozessbevollmächtigte, Rechtsanwalt David Werdermann von der Kanzlei KM8, erklärt:
Mit der Polizeirechtsnovelle hat Berlin einen grundlegenden Kurswechsel vollzogen. Es wurden sehr weitreichende neue Befugnisse geschaffen, die aus mehreren Gründen gegen Grundrechte verstoßen:
- Der Zugriff auf Smartphones und Computer mit einer speziellen Spähsoftware ist ein besonders schwerer Grundrechtseingriff, wird aber auch zur Verhinderung von Straftaten zugelassen, die einen solchen Eingriff nicht rechtfertigen. Zugleich schafft die Regelung gefährliche Anreize, IT-Sicherheitslücken offenzuhalten statt sie schließen zu lassen.
- Das Verhalten sämtlicher Personen im überwachten öffentlichen Raum soll mit KI-gestützter Videoüberwachung automatisiert analysiert werden, ohne dass hinreichend bestimmte Einsatzvoraussetzungen und ausreichende Schutzmechanismen gegen Fehler, Diskriminierung und Datenmissbrauch vorgesehen sind.
- Die Polizei darf nach dem neuen Gesetz in großem Umfang öffentlich zugängliche Bilder aus dem Internet biometrisch auswerten. Damit droht eine Form der biometrischen Massenüberwachung, die erhebliche Abschreckungseffekte auf die Wahrnehmung von Grundrechten, insbesondere die Versammlungsfreiheit, haben kann.
- Polizeilich erhobene Daten dürfen für einen völlig neuen Zweck – das Training von KI-Systemen – weiterverwendet und teilweise sogar privaten Dritten überlassen werden. Welche Systeme mit welchen Daten trainiert werden dürfen, begrenzt das Gesetz nicht hinreichend. Damit wird der Zweckbindungsgrundsatz weitgehend ausgehöhlt.
- Schließlich können unterschiedlichste polizeiliche Datenbestände auf einer zentralen Analyseplattform zusammengeführt und automatisiert – auch mittels KI – ausgewertet werden. Damit entsteht eine Art Super-Datenbank, in der Daten aus ganz unterschiedlichen Zusammenhängen für neue Zwecke verfügbar werden. Auch der Einsatz von Palantir ist gesetzlich nicht ausgeschlossen.
Gegen diese neuen Befugnisse haben wir heute einen Antrag auf Normenkontrolle beim Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin gestellt. Es ist nun Aufgabe des Verfassungsgerichtshofs, zu prüfen, ob die Änderungen des Polizeigesetzes mit den Grundrechten der Landesverfassung vereinbar sind.